汪玉凯：优化营商环境与政务服务提升

4月2日，由国脉研究院、清华大学国家治理研究院共同主办，广东国脉信息发展有限公司、国脉数字经济研究所等联合承办的“2019 珠三角营商环境专题论坛”在广州召开，以“提升营商环境，助推数字经济”为主题，共有来自珠三角地区及部分其他省市电子政务、智慧城市、大数据、营商环境相关政府主管领导、行业专家和园区、开发区、国内优秀企业代表等等近200人参会。

本文系国家行政学院教授、国家信息化专家咨询委员会委员汪玉凯先生于本次会议上的主旨演讲，内容通过现场速记整理，未经本人审核。

【国家行政学院教授 汪玉凯】

很高兴能来广州和大家讨论营商环境。首先，我想谈谈我对“营商环境”的两个看法：（1）珠三角是中国改革开放的前沿阵地，对中国经济增长贡献很大，目前也是市场经济与信息化最活跃的地区之一。2018年珠三角人均产能达到11.4万，接近1.7万美元，而全国人均产值接近1万美元，且珠三角的面积（注：5.6万平方公里）比长三角（21.17万平方公里）、京津翼（21.8万平方公里）都要小很多。当然过去贡献大、未来的压力也很大。（2）高层对营商环境十分重视。记得去年10月30日，我在国务院机关党组作报告时，报告过程中明显感受到国务院领导对中国营商环境的极大关注和重视，如中国在世界银行《全球营商环境报告》中排名。根据世行公布的2018年全球营商环境排名，中国由2017年的第78位大幅上升到了46位。

所以可以说，2018年是中国营商环境元年，今年各地更加重视，比如吉林省在本次机构改革中设立了省、市、县三级营商环境改善机构，可见这个问题的重要所在。下面我将围绕这个话题，重点讲三个观点：①营商环境成为中国市场经济的痛点；②新的改革开放格局，必将对改革营商环境提出更高的要求；③提升政务服务能力是改善营商环境的重要途径。

一、营商环境成为中国市场经济的痛点

（一）营商环境问题凸显的表现与原因

一是市场准入门槛过高。比如在一些领域对外资和民间资本都有诸多限制，有些是不准进入，有些是进入后也不能控股，外资或民资只能占49%的股权，从某种意义上说，这些也是引发“中美贸易战”的重要原因之一；二是我国公平竞争的市场环境还没真正形成。比如民营企业融资难融资贵的问题长期得不得应有的解决，而国有企业却容易得多。制度交易成本在不同市场主体中差异也比较大，再加上行政、自然及市场垄断等的存在，极大地影响了公平竞争市场环境的形成；三是政府对市场、社会整体干预依然过多，行政权力过多地参与配置资源。尽管这些年来我国进行了一些列改革，也取得一定成效，但市场在资源配置中发挥决定性作用的格局全还远远没有形成。。

（二）营商环境问题的主要症结

第一，权力和利益形成了一个不合理的审批结构“怪胎”。中国在由计划经济成功转向市场经济的过程中，形成了市场门槛过高、审批范围过宽、审批事项过多、审批程序不规范、审批存在大量暗箱操作及审批的自由裁量权大等怪象，为权力寻租提供了极大空间。多少官员在这一“怪胎”面前败下阵来。党的十八大以来，全国被查处的中管干部接近450人，查处的厅级官员8600多人，查处的处级官员达到6.3万人。一方面说明中央反腐力度大，但这么多官员出问题，不得不使我们思考我们在制度方面存在的缺陷。

第二，难以形成公平竞争的市场环境。基于不合理的审批“怪胎”，市场门槛高、制度交易成本高，不仅不可能形成公平的竞争环境，也给企业、民众在政府公共部门办事设置了诸多门槛。

第三，法治在某些方面被扭曲，有“法制”未必就有“法治”。中国特色社会主义的法治框架已建立，可在现实生活中，法律制度条文不一定都起了作用，执法不严、执法违法、执法寻租等问题并不是个别现象。

第四，营商环境直接影响中国市场经济在国际上的形象。中国经济总量从1980年占世界经济总量1.8%（历史最低）到现在15%、世界第二这无疑是一个历史性变化，也是中国改革开放取得巨大成就的历史性见证。但如果我们冷静地思考一下的话，也许会发现我们并没有获得世界第二应得的尊重。经济总量是重要的一个方面，但并不是全部，能否保护知识产权、创造公平竞争的市场环境、改革成果让大多数人所共享、严格避免财富两级分化等，所有这些都是国家“软实力”的重要体现，和营商环境息息相关，也是世界尊重你的一些不可或缺的重要因素。在这方面我们似乎还有很长的路要走。

二、新的改革开放格局，必将对改善营商环境提出更高要求

（一）改善营商环境已取得重要成效

去年是营商环境元年，今年中央到地方都高度重视营商环境。过去我们在改善营商环境方面做了许多工作，现在几乎已成为“自上到下”的一个共识。根据2018年世界银行公布《2019营商环境报告》，中国从2017年（78位）到2018年（46位）一年内上升32位，这是很罕见的。我认为产生这样跨越式进步的原因有三点：

1、重大政策调整，放宽市场准入。去年中美贸易战后，我们开始大幅度降低市场门槛，后来商务部连续三次宣布降低市场准入门槛，包括过去重要领域不让外资或民资进入的、必须国资控股的，都做了重大调整。这对改善营商环境发挥重要的作用。

2、不断推进放管服改革深入。李克强总理在担任国务院总理六年期间，“咬”住青山不放松，大力推行放管服改革，上任五年减少国务院44%行政审批事项。放管服改革为营商环境改善起到了很重要的作用，是近年营商环境不断优化的重要条件。

3、不断改善政务服务模式。推广“互联网+政务服务”、不见面审批、最多跑一次、一口、一窗、一网通办等，借助现代信用技术，改善政府公共服务的手段和方式。如开办企业、企业获取信贷、获取施工许可证、企业注销等指标在全新的政务服务模式中得到了大幅改善。

（二）营商环境是完善市场经济重要抓手

目前经济面临的严峻形势，决定我们必须把改善营商环境，作为完善市场经济的重要抓手。

1、经济下行压力。2013年我国GDP增长率为7.7%；2014年为7.3%；2015年首次低于7%，为6.9%；2016年6.7%、2017年6.9%、2018年6.6%。我国经济存在下行压力。

2、中美贸易战。中美贸易战对我们不利，但从长远看，中美贸易战会倒逼我们优化营商环境，进一步与国际接轨，推动改革发展。

3、民营企业不景气。民营企业产值占税收50%、占经济总量60%、占就业70%。民营企业数量占市场主体的93%，如果民营企业得不到重视、得不到更大发展，中国经济压力还会更大。因此总书记召开座谈会时提到要大力发展、鼓励民营企业发展。

三、提升政务服务能力是改善营商环境的重要途径

（一）提升政务服务能力的三个痛点

过去政府信息化最大问题就是三难：互联互通难、数据共享难、业务协同难。目前国务院办公厅有三个机构在推动这项工作，分别是国务院电政办、国务院政务公开办、中国政府网。国务院办公厅有三个具体机构来全面推动“互联网+政务服务”，把由三难到三通作为他们重点工作来进行，即网络通、数据通、业务通。

（二）从三难到三通，国家采取了一系列举措

营商环境评价指标需要接地气，既有国家的指标，也有企业对营商环境的观察形成的指标，我认为进一步完善法制，改变法律制度当前格局，进一步国际化，用世界市场经济的进一步要求来对标我们，提升服务能力、改变服务行为方式，特别是“互联网+政务服务”我认为是最直接、最能看到的。

1、政策引领：政务服务能力有三个特点，互联互通难、资源共享难、业务协同难。围绕如何解决三难、三通的问题，国务院2016年正式发文，2017年正式发了3次文，目前从“三难”到“三通”已取得突破性进展。

2、网络通：国家外网纵向覆盖了省市，省市达到了100%，县区达到了96.1%。横向方面，政务外网已整体连接148个互联机构、科技政务大厅3263个，承载全国54项重点业务应用。

3、数据通：建立全国政务数据交换平台，与71个中央部门和32个地方政府对接，建立起数据共享大通道。

4、业务通：有序推进全国42个重点垂直系统，如医疗、教育、投资等，实现企业和群众最迫切的基础信息共享。

（三）提升政务服务能力、优化营商环境的信息化趋势

上周我在重庆调研，发现基层一些管理服务创新还是非常有活力的，比如九龙坡区金凤镇共有3个社区和7个行政村，在社区和行政村都能以通办66个标准化民生事项，且不受地域限制、能上下一体化，现在这种情况越来越普遍。

从政务信息化的潮流和大的趋势来讲，总体有三个：①国家大数据中心、全国政务服务平台指引方向；②以中国政府网为龙头，构建包括部门、地方各级门户网站为支撑的、一体化的中国网上政府；③中国政府网将成为政务服务总门户、信息公开总平台，和省市县各级部门实现联网。

从信息化的角度优化改善营商环境的实现路径来看，我以为要通过进一步深化“互联网+政务服务”，集中构建五大体系，从根本上改变政府传统的监管和服务方式：一是构建优质便利的营商服务体系。要按照国际化、法治化、便利化的总体思路，利用信息化手段，打造各方公认的营商环境，提高对市场主体的吸引力和政府的支撑力。二是构建企业民众在政府办事的便利体系。提升政府政务服务能力和水平，真正体现出以人民为中心的施政理念，建设人民满意的服务型政府；三是要进一步完善民生服务体系。要充分利用大数据、云计算、人工智能、移动互联网等新的技术手段，构建完善民生服务系统，让信息技术造福于人民；四是构建完善的市场监管和社会治理体系，用公正监管促进公平竞争。五是构建强力对权力有效的约束体系。防止权力滥用。从长远看，我们能否在这方面补上权力制约的短板，运用信息化手段建立起一个制度笼子，真正把公权力关进这个笼子里，不仅对改善营商环境意义重大，甚至对整个国家治理现代化都会有很深远的影响。

附：营商通产品介绍

为促进营商环境发展，国脉研发出“营商通”产品。“营商通”全称“营商通管理优化一体平台”，包含数据可视化、事项登记、事项清洗、事项优化、供需对接、主题服务、多表合一、模版库、营商环境评估等多个功能模块，希望通过“营商通”，助力我国营商环境提升。

作为咨询服务产品化的智慧成果，营商通系统具有极强业务针对性和实用性，主要解决法人办事材料多、环节繁、时间长、流程不清等难题，其优化思路是按数据流动逻辑实现流程再造，创新主题服务和多表合一步骤，借助数据流转与共享，以达到三减一优（减材料、减环节、减时间，优化主题服务），办事“最多跑一次”，从而全面提升营商环境，助力国家互联网+政务服务一体化平台建设。目前，国脉已承接过广东省营商环境企业开办、不动产登记、施工许可办理等主题事项的梳理、云南省手机办理事项梳理、深圳市法人主题事项梳理、山东德州“不动产登记”、江苏江阴“2440”、西咸新区“3450”等省市区营商环境优化项目。

营商通官网

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